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以法律專業為基礎，積極保障台商權益及推展民間互動，促進兩岸非官方交流之正常化，並配合政府政策，協助輔導台商，從事法務諮詢、經貿講座、教育訓練等服務。

專欄文章

作者：

李永然

標題：

大陸台商被迫遷廠，何以保障不足？

出處：

電工資訊

內文：

一、前言：
近些年來，由於中國大陸房地産市場的持續升溫，在大陸人民政府進行「土地徵用」時，土地價值之「增值部分的收益歸屬問題」逐漸地凸顯出來。　
最近常常遇到不少類似這樣的案例。即一九九○年代中期，某台商與大陸方面共同舉辦「中外合作企業」；雙方約定，大陸方面提供土地，台商方面提供品牌與資金；但約定的經營期限尚未到期，大陸人民政府因爲變更開發規劃，將合作企業中方的土地徵用，於是合作企業不得不提前終止，或者被迫遷廠。一般來說，在這種情況下大陸人民政府雖然有一定的補償，但是通常並不能夠彌補企業全部的損失，台商因土地增值所帶來的收益，也無法享受，其原因如何？筆者願藉本文提醒台商注意。
二、大陸土地使用制度的法源：
大陸現行的《土地管理法》第二條規定，大陸實行「土地的社會主義公有制」，即「全民所有制」（或稱：國有）和「勞動群眾集體所有制」（或稱：集體所有）。
回顧中國大陸自民國三十八年以來土地制度的演化史，可以發現土地的公有制性質貫穿始終。這與大陸《憲法》中“社會主義的公共財産神聖不可侵犯”的精神是一致的。
大陸在城市中確立了土地的社會主義公有制；雖然曾經在農村中開展過土地改革，這一過程中農民也分得了土地。但是在隨後幾年的“互助組”、“初級社”、“人民公社”的運動中，農村的土地又被陸續收回成爲“集體所有”（「公有制」的一種方式），這就是大陸《憲法》中的“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有”的由來。
同時大陸一九八二年版的《憲法》中也明確規定“任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”這說明當時的國有土地使用制度的主要特徵是：土地無償使用，無限期使用，不准轉讓。國有土地的使用實行的是單一「行政劃撥制度」，國家將土地的使用權無償、無限期提供給用地單位，土地使用權不能轉讓。如果「國家徵用」，也是無償收回。
　　自經濟改革開放後，一九七九年版的大陸《中外合資經營企業法》規定，中國合營者的投資可包括爲合營企業經營期間提供的「場地使用權」。如果場地使用權未作爲中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國大陸人民政府繳納「使用費」。換句話說，這種做法已經具備了「土地有償使用」的雛形。
從一九八０年代中期開始，大陸政府著手進行土地使用制度的改革，透過「特區」試點、立法跟進等等方式，把土地的所有權和使用權分離，即依「兩權分離」的理論，變過去無償、無限期使用土地爲有償、有限期使用。
從一九八八年起，中國大陸「國務院」決定在全大陸城鎮普遍實行收取土地使用費；與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年四月，七屆人大第一次會議修改了一九八二版《憲法》的有關條款，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。當年全國人大常委會通過的《土地管理法》的修改議案，明確了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓......，國家依法實行國有土地有償使用制度”，土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。
與此同時，農村集體土地使用制度改革也開始進行，其主要表現在，農村宅基地變過去的無償使用爲有償使用。
一九九○年，國務院開始允許外資進入中國大陸房地産市場，先後發佈了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應的一些規範性文件。
三、中國大陸土地使用權有償出讓制度的特點：
　　依上所述，中國大陸在國有土地的使用，併存「行政劃撥」及「有償出讓」，而其有償出讓具有其特色。
所以，目前大陸雖實行「土地使用權有償使用制度」，但這與世界上大多數國家的土地制度還是有區別的。其主要的特點在於：
第一，大陸的土地使用權是有期限的，而非永久性的産權。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的第十二條規定，土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：
　　（一）居住用地七十年；
　　（二）工業用地五十年；
　　（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；
　　（四）商業、旅遊、娛樂用地四十年；
　　（五）綜合或者其他用地五十年。　　
至於使用權限期滿之後的處理方式，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》給出了兩種答案，即：（１）是土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得；（２）是土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期使用，但仍須再繳「出讓金」。
而大陸《北京市國有建設用地供應辦法（試行）》第二十五條規定：土地有償使用期限屆滿，土地使用者需繼續使用土地的，應當至遲於有償使用期滿前一年向土地行政主管部門提出申請，未申請或者申請未獲批准的，期滿後的土地使用權由政府無償收回。
第二，就是國家徵用土地的問題。由於中國大陸的土地是「社會主義土地公有制」，“國家”才是土地的最終主人。因此，無論是大陸《憲法》、《土地管理法》等等衆多的法律、法規，都規定了國家可以根據需要「徵用」使用者的土地，包括「集體所有」的土地。雖然也都規定了要給使用者一定的補償，但是，這種補償的彈性是很大的，同樣大小的面積，在不同的地方、不同的時間，甚至相同的地方、相同的時間都有可能得到不同的補償結果，這是由於各地的征地補償標準不統一、評估過程不透明造成的。這在城市的動拆遷、農村集體土地徵用過程中造成爭議，補償過少或補償遲遲不給引發了不少「群體性上訪」甚至是「暴力衝突事件」，關於這些都有媒體公開的報導。
四、中國大陸應加緊建立合理補償制度，確保台商及民眾權益：
由上所述，在大陸有規定的徵地補償活動已不足以保障使用人的權益，更不用說沒有明確法律規定的「土地增值部分」的收益歸屬問題了。從法理的角度來看，這一收益應當是有所有者與使用者共用的，但是由於在土地徵用過程中的不平等地位，土地的使用者處於弱勢，往往更多地在這方面承受了損失。因此，如何通過立法來解決這一問題，已經成爲當務之急。
筆者建議以下兩點：
１、於即將通過的《物權法》中規定：中國大陸在民事法主要有《民法通則》、《婚姻法》、《收養法》、《繼承法》、《合同法》，與台灣的《民法》相較，尚缺《物權法》部分。中國大陸正在進行《物權法》，且已完成草案，建議在該法之中對此一問題明確規定保障，俾保障人民的「財產權」及投資者的權益。
２、制訂《土地徵用法》：台灣對於土地徵收原於《土地法》中規定，嗣後為更完善而制訂《土地徵收條例》；因而筆者建議中國大陸也可以依《立法院》的規定，由全國人大會制訂通過《土地徵用法》，俾符人權保障的世界潮流。（本文作者李永然律師為永然聯合法律事務所所長、施敏律師為上海永然投資諮詢公司執行顧問）

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